2012年11月26日，国务院公布对《殡葬条例》的修改，将原有规定中对违反该规定进行土葬可以进行强制拆除的规定进行删除。也就是说，在此之后民政部强制平坟是没有法律依据的，然而整个平坟持续到了2012年年底，此时政策应当与民法中的公序良俗进行契合，使其能够在法理上讲的通。“平坟复耕”是涉及到公民切身利益的政策，自推行以来备受争议，舆论怀疑政府是否以公共利益的名义推行私利，政策的合法性遭到质疑。忽视民众意志实施的政策必然会遇到这种困境。为此，在制定政策前的利益衡量及讨论尤为重要。特别是应尊重并允许民意的充分表达。民众支持、满意的政策才能得到执行取得预期效果。据笔者了解，平坟的起因是有民众向有关领导反映，田间散布着坟头导致大型机械无法劳作，阻碍机械化生产。由此，当地政府下决心解决这一历史难题，“平坟复耕”政策得以实施。但从实际效果看，平坟复耕工作在执行中存在一些问题。这就引发对政策制定实施的相关问题的思考。

                     华南陵园,上海公墓,

    第一，是前期的准备工作。政策的制定需要充分的调查和研究，没有调查就没有发言权，无论是国家政策还是地方政策，都需要对当地情况进行仔细调查和论证之后才能施行。即便由于我国政府目前信息公开仍然有限，笔者无法直接的接触到调查的情况，然而从媒体对政策的解读中可以对调查情况进行间接了解。周口此次政策，并不能直接的观察到政府的调研论证过程，也没有对后来的政策解读中了解到出台的专家意见和群众意见。迁坟对于普通公民而言，特别是生活在农村的村民而言，是一件非常重要的事情。即便是传统文化观念式微的今天，迁坟也不是随便可以决定的事情。立法者在制定涉及传统习俗的规则时，一定要认真对待传统习俗，如果法律规则和传统习俗冲突过于强烈，不仅规则不能得到遵守，反而可能引起逆反心理，破坏法律法规的严肃性。笔者认为，政府至少应当与群众代表进行交流，但很遗憾，至今这个活动都是以行政命令的方式进行的。

    第二，政策制定前置程序。政策制定前要通知利益相关人，确保利益相关人知情权。公民对于先人的情感寄托的公序良俗与政府的经济发展冲突时，应当进行听证，广泛的听取群众的意见。达尔说:“每个公民都应当具有充分的、平等的机会来发现和论证对有待决定之问题的可能最好地服务于公民利益的选择……因为公民的诸善或利益要求关注公共的诸善或利益，所以公民应当有机会去获得对于这些问题的理解。在政策制定前通知利益相关人并向他们提供提出反对意见的机会。赋予利害关系人了解和建议的权利，提供充足的参与和质疑行政机关提议的机会。政策听证作为一种决策技术引入到公共政策制定过程中，为公民提供了比代议制更直接有效的参与公共决策的途径，使他们的意见与意志得到更充分表达，这就保证了决策程序的正义性。听证程序的引入，有利于体现政策的民主性，减少政策执行过程中可能遇到的摩擦。民众通过听证合理的表达诉求，与政府进行良好沟通，政府吸取多方意见，可以及时调整政策内容，有利于政策的科学化发展。但值得注意的是，在听证程序上应当避免“形式主义”。目前公众熟知的听证程序集中在价格听证，笔者认为与群众利益相关的公共政策在制定前都要履行听证程序，一方面有利于促进政府公共政策向科学化和民主化发展，一方面便于政策得到积极的贯彻实施。长期以来，一些地方政策在出台前民众知之甚少，甚至政策内容可能对公民利益造成严重损害，以致出现抵制情绪。近年来“逢听必涨”的价格听证使得听证程序广受垢病，内部人听证，走过场听证必须改革。笔者认为，可以乡镇村庄进行听证，汇集民意。然后再进行代表选择，这样既能保证意见的统一性，也能保证意见的广泛性。听证不是一次性的，群众想法也不是一下子就能统一的，更多是是要进行宣传，同时要及时的将群众的民意进行汇集。这种前期的准备看上去成本很高，但从长远来看，执行的成本低，可以更好的将政策贯彻到底。

    第三，政策的制定要遵循民主参与的原则，就国家性质而言，人民是国家的主人，这就要求政府必须实行民主决策。具体来说，就是要实行行政人员、专家学者、人民群众三方的民主参与。政策的制定还要遵循系统分析的原则，马克思主义唯物辩证论告诉我们，事物都是相互联系相互作用的系统。“丧事礼仪所引发的人们对人生问题的认真思考，所产生的道德化育之功效，所形成的民族文化的‘传承场’，确实是没有任何礼仪能够与之相比的。因此，要重视坟地对当地民众的重要意义。政府应当从现实出发，理解并尊重群众的情感及祭祀需求。政府在制定政策的过程中要充分考虑与政策有关的各方面情况。不能只顾眼前利益，忽视长久利益。综合考虑人民群众的意见，以人为本制定政策。对惠民政策的经济因素强调得较多，而对于惠民政策的文化和精神则有所忽略，除了免费义务教育外，较少谈到城乡的道德、精神和文化素质的提高。

    第四，政策实现过程中要注意方式方法。对于很多政策而言，需要通过试点的方式检验政策的效果。特别是对于一些涉及公民自身权益受损的政策，没有进行试点，很难发现实现过程中的问题以及解决的方法。涉及到公序良俗的政策，具有一定文化认同的人认同某个政策后，其他人也很容易认同。当某些试点乡镇可以很好的执行政策，并且受到了良好的效果，那么这个政策中很容易得到其他乡镇的认同。平坟中，每个平坟的家庭都会受到来自于道德和舆论的压力，能够为这些人解决了这种压力，那么这部分人就会对其他人产生良好的示范效应，其他地方的公民也会效仿，反之亦然。本次政策执行中，我们还发现了一些不好的现象，那就是对于居民的强制平坟，执法队伍态度强硬。这不禁使笔者想到了此次平坟就像对死者的强制拆迁，套用某市长“没有强拆就没有新中国”的话来说，轰轰烈烈的平坟运动似乎是“没有强平就没有新周口”。多年来涉及到公民合法利益的行政征用、行政强制措施一直避免不了干群关系的对立。即便是对平坟家庭就行了经济补偿，但心理补偿却没有。公民不是都不愿意和政府合作，也不是都喜欢做“钉子”，但不合理的执法方式，本来就对政策感到不满的公民很难接受政府行为。平坟复耕政策是实施需要依靠公民的理解，也需要政府人性化的执法作为基础。

    第五，优化政策评价。在加强民主与法制建设，建设社会主义法治国家的今天，依法行政显得更为必要和紧迫。政策制定的程序不仅要符合法律法规的规定，其内容也要合法合理。这场运动式的政策执行，其目的是增加耕地，改变原有的土葬方式，实行火葬，以节约资源、保护环境。就政策目的而言是好的，但政策中存在的问题对其他政策具有借鉴意义。最重要的是对政策是否实现了原有的目的。本次政策，其主要目的在于增加耕地，为的是进行农业生产。如果将来政府将增加的土地用于他用如进行建设用地开发，那么是否会对公民的心理产生不良影响。对于涉及到公序良俗的政策而言，其公益性备受关注，当现有政策不是为了公共利益而是为了政府的政绩或者个别领导人的政绩时，公民很有可能产生过激行为。于此同时，是否有个别人例外特别是公务人员例外也是评价的重点。从网上的报道来看，有关于个别公职人员享有“豁免权”，但后续没有了报道。笔者虽不能肯定报道的真实性，但从一般意义上讲，如果存在个别人员的“特殊”，会加剧政策执行的难度。公序良俗涉及到的是公民共有的文化传统，如果存在个别和特例，就会影响整个公民对政策的认可，而如果公务人员能够带头进行执行，则对公民产生较好的示范作用，推动政策的更好执行。既然“平坟复耕”是作为一项惠民殡改政策出台的，就要充分体现其惠民性的特点。如果与惠民的要求相反，甚至违反了公序良俗的要求，那么就称不上是真正的惠民政策。以人为本是我党的执政理念，在制定政策时更要体现对人的关怀，尽可能减少公权力对私权限制与侵犯。在今后政策制定时要认识到听证程序的作用。充分重视听证会的作用可以使出台的政策相对成熟，对重大涉及民生问题的政策出台可设定试点或试行期，这种方式也被政策制定者广泛应用。对试点或试行期的情况进行评估后，针对出现的新问题新情况作出调整，最后全面实施完善后的政策。这样的操作更有利于对政策的惠民性作出评价。立法机关和行政机关要与公民形成良性互动，做到决策和执行全过程的公开透明，依法保障公民的知情权、听证权、陈述权和参与决策权等权利的有效行使。