民政部1992年颁布的《公墓管理暂行办法》中，将公墓定义为“为城乡居民提供安葬骨灰和遗体的公共设施”，并将其分为公益性公墓和经营性公墓。公益性公墓是为乡村居民的骨灰、遗体安葬服务的公共墓地;而经营性公墓是为城镇居民提供骨灰或遗体提供有偿安葬服务的公共墓地，属于第三产业(服务业)。其管理单位也不同，前者由村民委员会管理，后者由殡葬事业单位管理。

                         上海公墓,浦东公墓,华南陵园,

    从名称中就能看出，“公益”二字是区分重点，这意味着公益性公墓在没有许可的情况下不允许向其他公众提供安葬服务。也就是说，我国实行的是(农村)公益性公墓和(城市)经营性公墓两套管理体系。不过随着我国城镇化(截止2020年，我国城镇化已达到63.89% )推进和老龄化(第七次全国人口普查显示，我国60岁及以上人口的比重达到18.7%，其中65岁及以上人口比重达到13.5% )的加深，大量农村劳动力涌入城市，导致农村人口越来越少，因此城市墓地需求迅速增加，而农村公益性墓地则资源闲置，现有的城乡分割化墓地管理体系面临巨大的挑战。