历史上，关于公共利益存在与否以及公共利益的具体内涵一直众说纷纭，直到现代社会凸出的社会公共性问题才迫使公共利益以独立形态出现。可以说20世纪前的公共利益的角色更多是一种价值评判尺度或是一种制度构建工具，二20世纪后的公共利益才被视为一种独立的利益形态。而这种利益形态是在具体的法律制定与政治运作中得到确认与执行，政府则作为公共利益的代言人执行法律所界定的公共利益。

                              上海公墓,浦东公墓,华南陵园,

    那么，应如何认定殡葬改革中的公共利益呢?由于公共利益的立法界定是公共利益法律实现的前提和基础，因而殡葬改革中公共利益可以从作为改革依据的《条例》中寻找。既然利益作为一种驱动性的事实存在，那么作为统领全国改革的最高位阶法律规范—《条例》的立法宗旨条款的规定可以代表本次改革中公共利益的内容。《条例》第二条表明殡葬改革的目的是“为了加强殡葬管理，推进殡葬改革，促进社会主义精神文明建设，制定本条例”。质言之，殡葬改革的目的有三:一是节约土地资源，保住耕地“红线”;二是保护生态环境，走绿色可持续发展道路;三是移风易俗，促进社会文明进步。其中第一点也是改革的重点，耕地“红线”于各地方政府而言也是政治“红线”，因此才有了2012年广为人知的“周口平坟”事件。据学者研究，殡葬改革以来关于“违法土葬”的案例一共有13起，其中违规土葬9起，帮助他人违规土葬4起。可见，在殡葬改革中公共利益的具体内容是通过立法进行确认和表达，公共利益的具体执行由地方政府执法和司法部门司法进行落实。同时，从殡葬改革中公共利益的具体内容与个人利益的具体内容的对比中不难发现.二者并不是径渭分明的.这也是后文中导致利益格局失衡的原因。