租界中的公墓环境清静、整洁，管理完善，让国人有了现实的效仿对象。很快，中国人开办的第一家公墓—万国公墓也在上海出现。1909年，浙江上虞人经润山在徐家汇虹桥路购地20亩，于1913年辟墓穴6000余，初名蓬露园。后被沪杭角铁路占用。1917年，蓬露园由经妻汪国贞西移至张虹路购地重建，名燕露园万国公墓。此后，就有人提议，墓地“改良之法以设公共墓地为最善……若在内地为之，费必不多，且因此培养森林巨材，于经济上殊有益也。然而，政治动荡、经济萧条之际，政府尚无暇顾及公墓建设，民间也不乏反对公墓的声音。直到国民政府奠定统治后，由于关系到市政建设和公共卫生，公墓逐渐受到政府的关注。

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    在政府的倡导下，公墓建设初现端倪。1928年10月，内政部颁布《公墓条例》，要求各市县政府于市村附近选择适宜地点设立公共墓地;其面积、深度由市县政府统一规定;各墓距离，左右不得过六尺，前后不得过十尺;由市县政府统一编号公共墓地，并派员管理;墓碑上须注明葬者姓名、籍贯、投葬年月日;非经墓主同意，不得起掘。这一规定几乎是西方国家公墓制的翻版。1929年底，上海市土地局会同卫生局勘定高行、槽径、浦淞、江湾四处墓址，囿于经济能力，“先从湾一处着手”，使市中心区域内坟墓得以迁移。然而，仅这一处市立公墓的建筑也颇费周折幼,1935年3月市立第一公墓建成，占地约140亩，环境清静，交通便利，配置完备，建筑费用15万元，共有穴位3000个。7月，公墓开放售穴，每穴售价60元，这一价格远低于租界内的公墓穴位费脸。公墓内分为收费区和免费区两种，收费区面积占全部墓地三分之二，免费区面积占三分之一。从公墓穴位售和穴位设置可以明显看出市立公墓的非盈利性、公益性，这对于公墓制的推广也是十分必耍的。1934年，市府将万国公墓收为市立。但墓穴缺口仍十分严重，市立公墓远远不能满足市民的殡葬需求。据统计，1929一1936年，上海月死亡达lsoa余人。，除部分运回原籍或就地火葬外，约有半左右就地荃葬，全年需近万穴，加之各丙舍的4万多寄枢要安葬。由于存在庞大的社会需求，政府对此大力提倡，一些人也视之为有利可图的行业，并仿照租界中的殡葬服务设施，开办了面向社会各阶层的私立公墓。政府在规划、建设市立公墓的同时，更加注重对私立公墓的限制、管理。